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周恩来领导的第二条战线的斗争，一个显著的特点，就是既区别于陈独秀在大革命时期的合法主义，也避免了发生中心城市武装起义的“左”倾错误。1948年8月22日，周恩来为中共中央起草了指示，经毛泽东修改后发出。这个指示中说：“蒋近已决心撕破民主伪装的最后残余，实行疯狂的法西斯独裁的最后挣扎”，“我党在国民党统治区的目前工作，必须有清醒的头脑和灵活的策略，必须依靠广大群众而不要犯冒险主义的错误。”它分析说，在国民党统治的城市中，单独进行工人、市民的武装起义，肯定地说，一般是不可能的。因此，采取或者准备采取武装斗争的直接行动，都是不许可的，都有使少数先锋队脱离广大群众、遭受严重摧残与招致一时失败的危险。指示提出应当“坚决实行疏散隐蔽、积蓄力量、以待时机的方针。”凡是已经暴露的中共党员、进步学生和爱国人士，大批撤退到解放区，如上海撤出约2000人，北平撤出约1000人，南京撤出约几百人，这部分人在解放后大部分回到了城市，成为人民政权各条战线的工作干部。留在城市内不撤走的，开展反搬迁、反破坏的斗争，千方百计护厂、护校、护店和保护一切公共设施，粉碎了国民党反动派破坏或毁灭城市的企图，里应外合，配合人民解放军完整地解放和接管城市，为国家和人民保存了元气。
1948年4月30日，中共中央颁布“五一”劳动节口号，其中提出：
“为着打倒蒋介石建立新中国而共同奋斗”，号召“各民主党派、各人民团体、各社会贤达迅速召开政治协商会议，讨论并实现召集人民代表大会，成立民主联合政府”。
这一号召得到李济深、何香凝、沈钧儒、马叙伦、蔡廷锴、谭平山、郭沫若等各民主党派和无党派民主人士领袖的广泛响应。他们认为中共“五一”口号“适合人民时势之要求，尤符同人等之本旨”，表示要通电国内外各界及海外侨胞，共同筹进，完成大业。
这以后，周恩来就一面协助毛泽东继续指挥全国范围的大决战，一面用很大部分的精力筹划建立人民的国家政权。
从1948年秋天开始，几百个爱国民主人士应中共中央的邀请，从国民党统治区和香港、海外到达解放区。为了使他们平安到达解放区，周恩来作了周密细致的安排。11月初，他受已到达哈尔滨的各民主党派代表的委托，开始主持起草新政治协商会议的共同纲领。1949年2月27日，那时他还在西柏坡住，就审阅修改了《关于新的政治协商会议诸问题的协议》、《新政治协商会议筹备会组织条例（草案）》、《参加新政协筹备会各单位民主人士候选人名单》、《中华人民共和国政府组织大纲（草案）》、《中国人民民主革命纲领（草案）》等，批示把它们印成一册，名叫《新的政治协商会议有关文件》，供大家协商讨论。6月15日，新政协筹备会在北平中南海勤政殿举行第一次会议。周恩来任主席，致开幕词。第二天，他在会上作了《新政治协商会议筹备会组织条例（草案）》的解释报告，并说明，我们的共同纲领“不能不转向建设方面”，“重点要摆在我们共同努力，来建设一个新民主主义的新中国”。会上通过了新政协筹备会常务委员会名单，周恩来被推选为常委会副主任，并兼任第三小组组长，负责起草《共同纲领》。为了起草好《共同纲领》，6月下旬他把自己“关”在勤政殿一个星期左右，亲自写出全文，以后又经过七次反复讨论和修改，才形成草案送交筹备会第二次全体会议。
8月26日至27日，周恩来主持新政协筹备会常委会第四次会议。会上他提出：在社会主义时期，仍然要有中共与党外人士的统一战线，要有备党派统一合作的组织，这个固定的统一战线组织，名称也要固定，建议称为中国人民政治协商会议，它要长期存在。9月17日，新政协筹备会第二次全体会议上，新政协改名为中国人民政治协商会议。
9月21日，中国人民政治协商会议第一届全体会议在中南海怀仁堂隆重开幕。毛泽东在会上宣告：“中国人民从此站立起来了”，“我们的民族将再也不是一个被人侮辱的民族了，我们已经站起来了。”第二天，周恩来在会上作了《关于草案的起草经过和特点》的报告。报告说：我们的目的是“建设一个独立、民主、和平、统一和富强的新中国。为着这个任务，我们团结国内各民主阶级、各民族和国外华侨，结成这样一个伟大的人民民主统一战线”，“中国共产党、中国人局解放军和人民民主统一战线保证了人民民主革命取得今天的胜利”。他说，我们的政权制度“是民主集中制的人民代表大会的制度”，我们的军队是“人民的军队”，“政治工作制度是它的灵魂”；我们的经济政策要“达到发展生产繁荣经济的目的”，“国营经济是领导的成分”；我们的文化政策是“民族的形式，科学的内容，大众的方向”；我们的外交政策为“保障本国独立、自由和领土主权的完整，拥护国际的持久和平和各国人民间的友好合作”，我们的国家要“成为各民族友爱合作的大家庭”。
9月27日、29日，会议在周恩来等主持下先后通过了《中华人民共和国中央人民政府组织法》、《中国人民政治协商会议共同纲领》、《关于选举中国人民政协全国委员会和中央人民政府委员会的规定》和中华人民共和国国都、纪年、国歌、国旗四个议棠。30日，周恩来当选为中央人民政府委员和中国人民政协全国委员会委员（10月9日在全体委员会上当选为副主席）。下午6时，在天安门广场举行人民英雄纪念碑奠基典礼。周恩来代表大会主席团致词后，毛泽东宣读了他所撰写的碑文。这一碑文后来由周恩来手书，永远地镌刻在庄严的纪念碑上。
10月1日下午，在中央人民政府委员会举行的第一次会议上，周恩来被任命为新中国的第一任政府首脑——中央人民政府政务院总理。
从此，开始了他26年国家总理的辛勤劳苦的历程。
八、开始建设新中国
青年时代的周恩来，曾经在他的诗篇中写道：
没有耕耘，
哪来收获？
举起那黑铁的锄儿，
开辟那未耕耘的土地；
种子散在人间；
血儿滴在地上。
为了取得民主革命的胜利，周恩来已经付出一生的大半年华。现在，政权在手了。他在党和政府特别是政府工作中，又将经历多少艰难曲折，在祖国土地上滴下多少心血！
周恩来主持起草的，由中国人民政治协商会议第一届全体会议通过的《共同纲领》上说：“中华人民共和国的国家政权”属于人民。人民行使国家政权的机关为各级人民代表大会和各级人民政府。”
他在政协会上报告共同纲领的特点时，作了说明：“人民政府在人民代表大会闭会期间行使国家政权。”
1949年10月21日，周恩来主持召开第一次政务（扩大）会议，宣告了中央人民政府政务院的成立。会上，他作了《关于政务院的成立和政府机关的组织与干部问题》的报告，说：“政务院是首脑部，在中华人民共和国中央人民政府领导之下，进行国家事务工作。”他说明了政务院和它下属的四个大委员会和30个行政部门，是在民主集中制的原则下采取科学分工的机构，希望各部门的工作人员，加强思想意识和工作作风的修养，一起来做好工作。
周恩来建立起了中国历史上少有的统一的政府，这个政府精干、廉洁、高效率和生气勃勃，齐心一致地进行国家的恢复和建设工作。
当时，摆在党和国家面前的两项大的任务是：巩固对国家的政治统治；恢复被战争破坏了的经济，为将来的发展奠定基础。
周恩来开始了他繁忙紧张的总理生涯。“恩来同志日理万机，全国刚解放，政府工作百废待兴，又要忙于应付战争的各项工作，他思路敏捷，处理问题细致周到”，他“日夜操劳，是付出了很大心血的”。
周恩来的精力大部分集中到政府工作方面去了，同时，他仍旧是中央军委副主席，开始时还兼任着军委总参谋长。
大陆还没有完全解放，战争还在进行，大陆上和沿海岛屿上还有国民党的残余军队100多万，有待肃清。国内存在着几百万武装的政治土匪。救灾任务很重，1949年全国各地旱、冻、虫、风、雹、水灾相继发生，尤以水灾最严重，被淹耕地约1亿亩，灾民约有4000万。官僚资本必须没收，到1949年底，共没收2858个官僚资本企业，占我国工业固定资产的80％。生产因战争而下降，全年工农业总产值只有466亿元，钢生产量为15．8万吨，比解放前的最高年产量90多万吨下降83％。同过去中国经济发展的最高年份相比，工业总产值减少了50％左右，粮食减少25％，棉花减少48％。交通运输需要恢复，全国2万多公里铁路，1949年要恢复80％，1950年要恢复余下的20％，而且还要有发展。军队有470万人，军费支出的压力很大。失业人员4000万。国民党部队、政府留下的人员有几百万，要养起来；全国公教人员共有900万人，需要生活。社会秩序需要稳定。土地改革要花很大的力气来继续完成。财政经济混乱，物价不断上涨，……真是问题成堆，问题成山，千疮百孔，都有待政府来加以解决。
周恩来说：“我们所接受的旧中国满目疮痍，是一个破烂摊子。”“我们决不能随随便便地在破烂摊子上建设高楼大厦，那是不稳固的”，“首先必须医治好战争的创伤，恢复被破坏了的工业和农业。”
周恩来提出了新中国恢复和发展经济的方针。1949年12月，他向参加全国农业会议、钢铁会议、航务会议的人员讲：国家现在负担很大，不抓生产不行。生产是我们新中国的基本任务。当前生产任务的重心是恢复而不是发展。农业的恢复是一切部门恢复的基础，没有饭吃，其他一切就都没有办法。“我们必须在发展农业的基础上发展工业，在工业的领导下提高农业生产的水平。没有农业基础，工业不能前进；没有工业领导，农业就无法发展。”我们的国家建设，是以国内力量为主，即自力更生为主，生产建设上要自力更生，政治上要独立自主。我们要经过一个相当长的时期，使我们的国家健全地、有步骤地、不急躁地走向社会主义。他指出：我们要保持和发扬中华民族勤劳勇敢的传统，保持和发扬党的艰苦奋斗的革命传统。中国人民的创造力是无穷的，只有广大人民在生产中发挥了积极性和创造性，才能提高他们的物质生活和文化生活水平，也才能更有效地克服官僚主义。在中央的统一领导下要发挥地方的积极性，才能使各方面的工作生气勃勃，否则就死气沉沉。周恩来强调：“生产是我们新中国的基本任务。”
帝国主义在笑话新中国：中国共产党打仗还可以，但是建立政权、做经济工作是不行的，何况领导这么大的一个国家。他们在等待新中国的失败。
一场新的战斗开始了。稳定物价是人民政权面临的最紧迫任务之一。当时政府在经济上所遇到的最严重的困难，就是国家在12年战争中产生的严重的通货膨胀。国民党原来统治的地区，从1937年6月到1949年5月，物价上涨了成百万倍。中华人民共和国建立了，全国物价这年从