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关东军对伪满实行“内部指导”的另一条途径是，通过“日系官吏要职化”实现的。从伪满政权的人员组成看，大致可以分为“满系”和“日系”两个部分。无论何者，其人事决定权完全由关东军掌握。具体业务由关东军第3课（后为第4课）决定，再通过伪总务厅进行实施。按关东军的规定，荐任以上伪官吏的任命，都必须经过关东军司令官的批准。如果从日本国内任用课长以上官吏，必须由关东军与日本陆军省协商决定参见《现代史资料》（11），《满洲国采用日本人重要职员要领》，第836～837页。；这个权力是不容改变的。
关东军通过这种权力，打着“五族协和”的旗号，将大量日本人充任为伪满高级官吏，并占据了重要岗位。日本政府最初的设想是，以较少的日本人官吏把伪满洲国控制起来。在伪满初期的约700～800名高级官吏中，计划日本人官吏占70～80人，为10％。这就是所谓的“比例制”。与此相适应，日本人官吏必须充任重要职位，如总分厅长官以及伪中央政府各部门副职等重要岗位均由日本人官吏垄断。“日系”官吏占据的职位是不能更改为“满系”官吏的。这就是所谓的“定位制”。在伪满初期，日本政府规定的在伪满中央政府机关必须任用日本人的高等职位就有71个。其中伪国务院总务厅长和各总务司长是最重要的日本人人事。伪满初期，到伪政权中任职的日籍官吏一般都是由关东军选派的。而被选派的人大都是积极支持关东军侵占东北的投机分子，包括退役军人、关东厅职员、法西斯团体“满洲青年联盟”和“大雄峰会”成员、满铁的职员等，其中人数最多的是满铁职员。据统计，到1933年3月，关东军已从满铁抽调244人充任伪政权中的日系官吏，有11人担任伪国要职。由于这些人素质较低，不适于在伪中央政权从事政治与经济管理工作，不久，日本政府便和关东军协商调换了这部分日籍官吏。1932年6月，日本政府从大藏省抽调星野直树等7人进入东北，分别充任伪满洲国政府财政部次长、主计处长、文书以及关税、会计司长等职。此后日本政府又陆续选派一些行政和技术人员到伪政权中任职，从而加强了日系官吏的力量。
第四部分：刺刀下的“新国家”关东军的法西斯统治体制（5）
3伪满行政机构的演变
由关东军炮制的伪满傀儡政权，在其存在的14年中，所谓“国体”以及行政机构也发生了一些变化。大致可以分为两大时期若干阶段。
（1）在“国体”方面，伪满成立初期，实行所谓“民本主义”的民主共和制，元首称为“执政”。根据《组织法》（伪满政权没有宪法，最高法律是《组织法》），执政之下设伪国务院、立法院、监察院、法院和作为执政咨询机关的参议府。这种体制在形式上效仿西方资产阶级国家和三权分立，并保持了中国所独有的监察权，实行所谓“四权分立”。然而实际上这些机构都是虚伪的点缀，在很大程度上形同虚设。
1934年3月，伪满政体由共和制改为君主立宪制。根据新的伪《组织法》，“满洲帝国由皇帝统治之”，“皇帝的尊严神圣不可侵犯”，皇帝不负刑事责任，在国务上实行无回答制，还拥有统帅权等等。这些与原《组织法》相比，明显增加了封建专制色彩。按新《组织法》，伪国务总理改称为国务总理大臣，各部总长改称为各部大臣，伪国务总理大臣是皇帝辅弼者，统辖各部大臣，并在认为必要时可以停止或取消各部大臣的命令。原有四院一府继续保留，又增设了宫内府、尚书府、侍从武官处，军事咨议院等机关。
（2）随着伪满国体的改变，伪中央行政机关也不断调整。作为伪满政权最高行政机关——伪国务院，在伪满成立时，下设有民政部、军政部、财政部、外交部、实业部、交通部、司法部等7个部。1933年初又增设伪文教部。1934年实行帝制时，仍沿袭8个部。1935年初将原直属于伪国务院的伪兴安总署改为专门处理蒙族事务的伪蒙政部。
以实行帝制为契机，关东军着手在行政人事上进行了大手术。伪满成立时，为了拉拢汉奸，关东军平衡各地区势力，使其各得其位。但这种格局并不利于关东军推行的中央集权制。于是，1935年5月，关东军对伪满从中央到地方的各重要职位又进行大换血。伪国务总理大臣由死心塌地的汉奸张景惠接任，原辽吉两派汉奸巨头臧式毅、熙洽被调离重要岗位，臧转任参议府议长，熙担任了毫无实权的伪宫内府大臣。其他各部都相应做了很大变动。这次人事大调整使伪满政权更加傀儡化了。
1937年，为进一步加强法西斯殖民统治，日伪当局进行了所谓“行政大改革”，5月8日伪满政府公布了《行政改革大纲》，6月5日，又发表了修改后的《组织法》，同时公布了新的《国务院官制》、《国务院各部官制》和《省官制》、《兴安省官制》、《新京特别市官制》等，从7月1日开始实施。
这次行政机构改组的宗旨，表面上是为实现伪满机构的“简素化”、“一元化”、和“效率化”，特别要防止政治上的“分立化”；实际上是要进一步强化日本殖民统治者对伪满各级政权机构的全面控制，使之日本化。为此，日本殖民统治者把目标放在加强伪国务院对各部局的横的控制和对内外的纵的控制上，即加强伪总务厅对伪满政权进行横的和纵的统辖权力，使总务长官更有效地总揽伪满的一切行政大权。在政治与军事方面，为了加强对抗日力量的镇压和对人民的统治，对一些机构也进行了调整、合并与加强，并协调军警与行政间的关系。在经济方面，为适应大规模经济掠夺计划的推行，强化了经济机构对一些重要工业及农产品的统制职能。此外，还强化了地方行政机构的职能，加强了中央与地方的联系。
这次机构改组的具体内容是：将伪国务院的原9个部减为6个部，即治安、民生、司法等行政3部和产业、经济、交通等经济3部，将原来的实业部改为产业部，财政部改为经济部，军政部改为治安部，取消民政部、文教部、外交部与蒙政部，新设民生部，同时在伪国务院内设置内务、外务、兴安等3个直属局和审计局。
此后，到太平洋战争爆发前，伪满的行政机构，还有一些小的变动，主要有：1939年1月设立直属于伪皇帝的军事咨议院；1940年6月将产业部改为兴农部，7月设立直属于伪皇帝的祭祀府。太平洋战争爆发后，伪满行政机构随着时局的变化，又做过一些变动。主要有：1942年外务局再次升格为外交部；1943年4月将治安部改为军事部，警察业务移归总务厅所属的新设的警务总局，同时，恢复文教部；9月设立了司法矫正局；1944年8月在总务厅设立防空部；1945年3月，民生部改为厚生部，国民勤劳奉公局变为国民勤劳部等。
（3）与伪满政体变更、中央机关改革相适应，地方伪政权机构也发生了变化，伪满刚成立时，只有辽、吉、黑三省，1933年日军占领热河后增至4省，此外，还有兴安三个分省，北满特别区；伪新京、哈尔滨两个特别市等。对于地方政权，关东军确定的原则是，伪满政权实行高度中央集权统治，“不得擅政于地方”。为此，在省级伪政权，开始即实行军、政、财分权，限制地方的“自立”倾向。但为笼络汉奸，也采取了某些退让措施。主要是伪省长兼任伪中央某部总长。实际上，在伪满初期，一些地方实力派仍然各霸一方。特别是吉林的熙洽拒绝将省库纳入伪国库，还养私兵3000人，曾引起关东军的不安。
伪满实行帝制后，于1934年10月公布了新的《省官制》，原地方公署不再是地方最高行政机关，而成了伪中央与县旗间的中间机关。一些地方实力派的伪省长之职也被解除，并将省细分化，即将原4省划分为14省，以关东军信任的汉奸充任省长。通过新省制，伪满加强了中央集权。
第四部分：刺刀下的“新国家”关东军的法西斯统治体制（6）
1937年伪满进行行政改革时，地方行政机构也做了较大的变动。在原有的14个省的基础上，又增设了伪通化、牡丹江两省，以及安东、抚顺等10个普通市。而后又增设了伪北安省、东安省和四平省，以及阜新、海拉尔两个普通市，至此，伪满地方行政机构由19个省、1个特别市、17个普通市组成。在这次行政机构改革中，一个重要的动向是在各地方机构推行了次长制，原总务厅（司）长一律改为省次长、副县长、副市长等，这些职位仍由日本官吏担任，把持着各地方行政的实权。
伪满行政机构虽经几次整顿、改组，但目的仍是为了巩固和完善法西斯殖民统治。随着日本殖民统治体系的形成，伪满政权的中央集权性也不断得到加强，伪满的傀儡化也日趋加深了。
三关东军法西斯殖民统治的“国民组织化”
法西斯主义的基本特征就是独裁。法西斯主义的政治独裁，就是由法西斯政治集团垄断国家政治权力，实行法西斯统治。其中很重要的一个特征，就是“国民组织化”。即法西斯通过由其操纵和控制的各种“国民团体”，强行将人民的生产劳动和日常生活纳入到法西斯统治体系之中，对人民实行专制独裁统治。这一点日本法西斯表现得尤为突出。从日本国内到日本占领下的殖民地，都广泛地推行了“国民组织化”。可以说日本法西斯在中国东北所实行的法西斯“国民组织化”是最为典型的。其中由关东军一手炮制和操纵的伪满协和会，是最突出的代表。它作为关东军和伪满政权的别动队，在日本法西斯对东北进行殖民统治的过程中发挥了极其重要的作用。
“九·一八”事变之前，在东北就有“满洲青年联盟”、“大雄峰会”等日本民间法西斯团体，他们与关东军勾结密切，大力鼓吹“满蒙危机”，支持发动侵略战争。“九·一八”事变后，这批人成为关东军制造伪满政权的最得力的干将。伪满政权建立前后，虽然关东军倾注全力镇压抗日武装斗争，但抗日烽火仍然如火如荼。这使关东军认识到，单靠军事力量根本无法维持其殖民统治。于是，关东军决定利用民间法西斯，推行“国民组织化”政策，通过宣传以所谓“建国精神”、“民族协和”为核心的思想战，来保证其法西斯殖民统治。
伪满政权刚一成立，在关东军的石原莞尔等人的支持下，“满洲青年联盟”骨干山口重次、小泽开策等召集一批汉奸，筹建协和党，制订了以“协和主义”取代和打破“三民主义、共产主义”、“实现满洲现住民之协和”，“确立国家统制经济”等为目标的建党纲领。4月初，山口、小泽以及汉奸于静远、阮振铎等人，在沈阳成立了协和党。不久，关东军就承认了该党的“合法性”，并命伪满政府拨款支持。但是，关东军不能允许任何脱离于政府之外的政治组织的存在，而且对“党”这种带有民主意味的称呼有所忌讳。于是，关东军决定改组协和党，使之成为辅助伪政权的组织。在