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么，取得这一成功的关键在哪里呢？宋任穷在总结冀南5个月艰苦游击战争的经验时说：“造成‘人山’，支持平原游击战争，是一个非常重要而不可缺少的条件。没有民众的帮助，平原游击战争的支持是不可能的。”这和徐向前初到冀南时提出的在平原地创造“人山”的战略思想是完全一致的。
第十六章 山东一年
第一纵队司令员
冀南抗日根据地的局面一经奠定，新的使命又促使他转向另一个战场。1939年6月初，徐向前和朱瑞奉命一起去山东。
这时，抗日战争的形势严峻复杂。日军除将武汉会战的兵力大部回调外，还从其它地区和日本国内调集一些部队，集中“扫荡”抗日根据地。汪精卫已经公开投靠了日本帝国主义；国民党顽固派积极推行“溶共、防共、限共”的反动政策，山东以沈鸿烈为代表的顽固派，推行限制八路军发展、驱逐八路军出鲁的政策。共产党领导的山东抗日武装力量，需要加强统一集中的领导。
要徐向前和朱瑞到山东工作，中共中央计议已久。3月间，八路军总部、北方局领导人就向中共中央提议，派徐向前和朱瑞到山东加强并统一党政军的领导。此事直到6月才定下来。
随同徐向前、朱瑞去山东的干部，多是朱瑞从八路军总部、野战政治部和抗大一分校选调的，有罗舜初、王建安、徐黎平等军事指挥人员，还有谢有法、刘志超、李竹如等政工干部。徐向前只带有一个警卫小分队、一匹马、一辆自行车。自行车在那时被看作是“洋玩艺儿”，这也是他唯一比别的干部“特殊”的地方。
徐向前一行从威县北东大成出发，一路向南，经威县南贺伍庄、馆陶南阎庙、大名东张铁集，从范县开始东进，走梁山、靳口、泗皋，在楼德以西过津浦路，继续向东，经东、西石莱、白马关，于6月29日到达沂蒙山区的代庄，与郭洪涛（中共中央山东分局书记，原为苏鲁豫皖省委书记）、张经武（山东纵队指挥）、黎玉（山东纵队政治委员，原为山东省委书记）会合。
沂蒙山区位于山东中南部，因沂山、蒙山、沂河而得名。荀况、诸葛亮、王羲之、刘勰、颜真卿等著名历史人物，有的出生在这里，有的曾在这里施展过才华。诸葛亮出生的古阳都城，就在沂南县的前后黄疃地方。现在，这里成了山东军民抗击日本侵略军的指挥中心。
徐向前、朱瑞到代庄的第二天，原在山东的几位领导人给他们汇报了情况。郭洪涛报告了山东根据地开创经过及反“扫荡”经验，张经武报告山东军事问题，黎五讲了山东纵队的政治工作。
在徐向前到山东之前，黎玉和张经武领导的山东纵队有2．5万多人，开辟了沂蒙山区和胶东等根据地。罗荣桓和陈光率领的一一五师一部，创建了泰西根据地，后又进入新（泰）宁（阳）费（县）泗（水）边一带，接着向鲁南抱犊崮山区发展。还有肖华率领的挺进纵队在冀鲁边一带活动。这些根据地和游击区，是山东人民和共产党领导的山东境内各部队进行抗日战争的主要依托。
徐向前虽是初到山东，但他在一年以前却已参与了开辟山东抗日根据地的工作。在冀南工作期间，他曾两次邀见聊城专员范筑先，与其建立了统一战线关系，并指挥津浦支队活动在高唐、夏津一带，与范筑先相互配合，坚持鲁西北的抗日斗争。
张经武、黎玉1938年8月下旬从延安带160多名干部去山东，10月下旬经冀南到徐向前那里。当时总部拟从津浦支队抽一个营去山东作基干，徐向前考虑山东游击战争战略地位重要，是向苏、皖发展的一个重要通道，又是毛泽东等中央领导十分关注的地方，曾全力予以支持。
开辟冀鲁边，也是徐向前对山东根据地建设的一个重要贡献。1938年5月中旬，徐向前根据毛泽东等领导人的指示，曾与陈再道、宋任穷提出了组织一个纵队出胶济路南活动的方案，得到刘伯承的赞同，后来改为派曾国华支队和孙继先支队出兵天津以南、旧黄河以北的冀鲁边一带。出发前，徐向前和当时任冀鲁豫省委书记的李菁玉研究决定，由省委宣传部部长马国瑞负责领导这两个支队。徐向前对马国瑞说：“你带五支队和津浦支队到冀鲁边一带，开辟冀鲁边区的工作。战略上以乐陵为中心 ，先向北发展，建立津南政权，然后向南发展，搞黄河以北的鲁北一带，与清河区打通。”按照徐向前的部署，马国瑞率曾国华、孙继先两支队于6月30日过津浦路，进入冀鲁边区。接着肖华率一部来到这里。各路抗日武装相配合，先后在新海、南皮、宁津、吴桥一带，接连打了几个胜仗，冀鲁边的抗战局面得以迅速展开。9月16日，徐向前、陈再道、宋任穷、刘志坚给党中央写信，提出“津浦路东以肖华、符竹庭、马国瑞、杨靖远、李启华等五同志组织军政委员会（实际是八人，后增了曾国华、孙继先、邢仁甫），肖华为书记，统一军政党领导”的建议，得到中央批准。徐向前并向中央和总部提出整编冀鲁边部队，组成八路军挺进纵队，由肖华任司令员的建议，也得到批准实施。到1939年上半年，冀鲁边区的武装力量已扩大到2万余人，并发展到津南、鲁北广大地区。
徐向前到山东，正赶上日军对鲁中地区发动第一次大“扫荡”。这次“扫荡”是6月1日开始的。日军2万余人以津浦、胶济、陇海路东段及烟（台）潍（县）公路要点为出发地，分十路合击沂蒙山区。驻扎在莒县、沂水、蒙阴等地的国民党军队刚一接触就溃散了。日军“扫荡”的巨大压力，全由共产党领导的根据地军民承担。徐向前听了情况介绍之后，即全力投入反“扫荡”的指挥。
当时山东纵队已有10来个支队，3万多人，但成立时间短，战斗经验少，干部缺，装备差，头一次遇上敌人这么大规模的进攻，处境非常艰难。好在沂蒙山区地形便利，不像平原地那样无依托，加上部队指战员多是本地人，熟悉地形、民情，借助青纱帐和群众掩护，辗转游击，顽强地抗击着敌人的进攻。有一个18人的小分队，在岱崮山抗击500多日军的进攻，最后被逼到一个断崖上，子弹打光后全部跳崖牺牲，被誉为“十八勇士”。
“扫荡”延续到7月中旬。反“扫荡”一结束，徐向前即开始着手统一建制，健全领导机构。8月，经中央批准，正式组成八路军一纵队，徐向前任司令员，朱瑞任政治委员，统一指挥山东和苏北的八路军各部队。原苏鲁豫皖省委改为山东分局，由郭洪涛、徐向前、朱瑞、罗荣桓（一一五师政委）、黎玉、张经武、陈光（一一五师代师长）、彭雪枫（时任新四军游击支队司令员）组成，郭洪涛任书记。继而成立山东军政委员会，朱瑞、徐向前、郭洪涛、罗荣桓、黎玉为委员，朱瑞任书记。8月10日、18日，《大众日报》两次刊登徐向前、朱瑞的就职通电。电称：
案奉
国民革命军第十八集团军总司令朱、副总司令彭委令开
兹委徐向前为第十八集团军第一纵队司令员，朱瑞为政治委员，统一指挥山东与苏北境内所有第八路军各部队，等因奉此，遂于七月中进抵鲁南就职视事。自维轻材，难膺重寄，绠短汲深，每虞殒越，惟了兹国难，只有勉竭驽骀，在总司令于、副总司令沈、韩诸公领导下，追随各友军之后，为坚持抗战，坚持统一战线奋斗到底。敬恳时赐南针，以区不逮，谨电奉闻，伫候明教。
郑重地发表这样的通电，是出于开展对敌斗争、建立抗日民族统一战线的需要，有其重要的影响。徐向前到山东后，引起了军界、政界、舆论界的重视。在以后的数年间，国民党统帅部一直把山东八路军称为“徐向前部”。
坚持独立自主
在徐向前等到山东之前，山东地区曾一度受王明“一切经过统一战线”主张的影响，在一些事情上未能坚定地贯彻独立自主方针。中共中央指出：山东方面过去退让太多，如接受取消北海行政公署及北海银行；未能于省府、县长西逃时普遍委任自己的县长；有些已委任的，复接受沈鸿烈命令撤销；秦启荣形同汉奸，多次向我进攻，未能给予有效还击。如上述情形不加改变，山东创造根据地与坚持抗战是要受挫折的。
徐向前认为，坚持独立自主最重要的问题是巩固与扩大根据地，建立与巩固抗日民主政权，发展与扩大共产党领导的正规部队与地方武装。
“根据地内有自己的政权，才能可靠。”这是徐向前在冀南同鹿钟麟较量得出的一个重要认识。他到山东后一个突出的感觉，就是政权建立的不够。就因为这一点，他把鲁南称为游击区，或者称不是巩固的抗日根据地。因为没有政权，八路军的物资供应发生困难，连徐向前司令员的吃饭问题都受到威胁，有时竟到断粮的地步。国民党政府不给八路军粮和钱，几万部队穿衣、吃饭、医药、装备供给困难可想而知。此外，没有民主政权，也不好发动群众。徐向前常说，你在时（指八路军）把群众发动起来了，你一走，群众失去了支柱，都散了，像流水一样过去了。有了民主政权则无此弊。
为了建立抗日民主政权，徐向前曾亲自到国民党鲁苏战区总司令于学忠那里谈判，明白告诉于学忠，共产党要在根据地内建立政权。
于学忠是张学良的亲信，实际上并不是东北军的嫡系。1927年6月以前，他还在吴佩孚手下任军长，吴佩孚倒台后，才被张作霖父子邀去，到了东北军。张学良没有因为他是吴佩孚的部下而冷落他。恰恰相反，对他采取了信任态度。这使于学忠很感激。据说，张学良走后，他不仅忠于职守，还把张学良的战马养在身边，他不骑，也不准别人骑，以表示对张学良的忠诚。
于学忠热情地接待了徐向前。谈话是友好的，只是于学忠不赞成八路军搞政权，他说：“你们抗日，就不要搞地方政权了，八路军是军队，不能搞政权。你们也搞政权，我这个省政府怎么搞哇！”
徐向前说：“我们是抗日的军队，要搞抗日根据地，就得建立政权，发动群众。有了政权，有了群众才好打日本鬼于。”
于学忠说：“你们不搞政权，也可以抗战呀！”
徐向前说：“我们的部队抗战得吃饭，没有自己的政权就没饭吃。你们的政府，一不给我们粮款，二不给我们枪弹，连应该发给八路军的薪饷都不给，我们不搞政权怎么办！”
经徐向前反复解释，于学忠虽然同意了八路军可以在根据地内搞政权，但说“要合乎法律”。意思是要经过省政府核准与委任。徐向前只接受他的前半句——搞政权，不接受后半句——“要合乎法律”。他知道，要合乎蒋介石的法律，就不可能有共产党的政权。
这次接触后，徐向前在向毛泽东等领导人的报告中这样评价于学忠：一般问题经解释后，尚不坏，于仍站在第三者的立场，但思想太旧，与沈矛盾。
徐向前在山东建立民主政权采取了三种方式。
一是条件成熟的地方建立民选政权。如在冀鲁边、鲁西、鲁南和胶东。1939年夏季，敌人