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旗籍，全国18省巡抚，汉人8名，满 人9名，另1名民族待考。嘉道间，由于满人总体索质下降较快， 汉人督抚比例有所提高，大体上也是旗鼓相当。
请代中前期内重外轻政治格局的另一种体现是督抚任期很 短，调动频繁，而且即使贵为封礓大吏，只要惹恼了皇帝，罢官
〔1 ：‘《康熙朝汉文朱批谕旨》，第一辑。
〔2〕《湥АＪ凤酙卷356。
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撤职掉脑袋也就是弹指间的事。乾隆朝的“红员”陈宏谋任督抚 达31年，却经历了 12个省，先后调动21次，平均约15年一 任。〔1〕别的人命运也不比陈好多少，只有极个別皇帝特别赏识的， 才能干得稍微长些。这种情况对于督抚任职当然不利，他们对任 所“民风土俗不暇周悉，厲吏尚未徧识，历官之日少，奔驰之日 多彡’〃〕糊涂的，连布政使和按察使是谁都弄不清。但是，督抚至 少无从培育地方势力，使中央权力不致受到威胁。一言以蔽之，即 无尾大不掉之虞。
嘉道时节，清朝已进人暮岁，国家机器已经老化的不堪敷用， 在围剿五省白莲教起义中，属于地方武装的团练，开始崭露头角， 而汉族的封建大吏如陶澍与林则徐之辈，挟经世致用的学风，渐 渐取得了炫人的事功，在朝臣中的分量开始加增，朝中的大事都 不得不托付给他们〖像漕运改海、盐政改革，河工以及后来的禁 烟等等〉。
当西方资本主义势力大规模侵人中国的时候，已经统治中国 近二百年的满清王朝，雪上加霜，既要而对那种&已有之王朝末 世的内部离心与反叛，又要应付来自西方势力的挑战。在这风雨 飙摇，朝不保夕的情景下，清王朝开始全然不顾多年的政治惯例 和忌讳，哪怕是饮鸩止渴，他们也只好装作甘之若始。
五代十国以后，封建王朝最忌讳的“兵为将有”的现象不仅 出现了，而且还要依这类“私兵”为干城。倒霉的咸丰，在太平 天国农民起义的冲击下丢掉了大半个中国，在洋兵的进袭中，仓 皇北顾，拱手让出了京城。八旗兵和绿营兵一溃I1里，一败涂地， 连招架之功都没有，据统计，仅仅、从咸丰六年到咸丰六年这段时 间里，八旗骁骑校等正六品以上武&死亡260人，绝大多数是阵
〔1〕《潼史稿夂卷30八
〔2〕王先谦：《东华录》道光朝丨卷6。
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亡和因退缩而掉头（处分〗的，其中副都统以上高级官员36人。 而绿营就更惨，在这6年中，仅游击正三品以上将领死亡就达204 人，其中提镇大员有101人，占约一半^。在与英法联军的战斗 中，作为满清王朝总预备队的蒙古骑兵也元气大伤，从此一蹶不 振，清王朝可以依赖的现成武装力量，，可以说已经瓦解了。占了 京城的洋人倒可以用出卖主权“攘”出去，可咄咄逼人的太平军 怎么办？遍地烽火的大小起义军怎么办？所以不难理解尽管朝廷 也认为湘军的崛起“非国家之福”，尽管；^胡、曾、李、左诸人有 …百个不放心，尽管朝廷发生了政变，新人取代了旧人〈肃顺之 头可以砍，肃顺信任的曾胡诸臣却非得重用不可，只要当权者头 脑还是清醒的〗，满清朝廷还是像挤牙膏似的将地方军政大权一点 点放给了湘淮军诸将。
清朝原有的八旗与绿营，是“兵为国有”的兵制，后来作为 补充的乡勇团练，随用随招，事毕谴散，虽说出了不少麻烦。但 也难成气侯。而湘淮军则是典型的“兵为将有”的兵制，从表面 上看虽与明代的“戚家军”并无不同，但戚家军之于明是局部问 题，而湘淮在晚清半个多世纪的岁月里，事实上成了 “国军”，支 撑着晚清残局。湘淮军与“戚家军”最本质的不同在于它的近代 色彩，它所装备的洋枪洋炮在当时的中国军队中是最多的，而且 部分地引人“洋操？部分地吸收了西洋军制的特点（以淮军为 甚I
武器与兵制上的近代气息和“兵为将有”的灵活性使得湘淮 军不仅战胜了太平军和捻军，更重要的是令他们自己变成了 “天 之骄子”，虽赶不上五代十国时的骄兵悍将，却&每每因不听招呼 令朝廷头疼不已。咸丰十年。江南大营溃散，太平军兵锋横扫江
：〗―」参见何瑜：【晚清中央集权体制变化原因再析I《清史研究、1992年第一
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浙财陚之地，咸丰前后十余道严旨，催曾国藩“迅拨劲旅驰往救 援”，但曾国藩推三阻四，就是不动一兵一卒。眼睁睁坐视江南 “糜烂”。如果说天下大乱之时尚可以“将在外君命有所不受”来 推搪的话，那天下已定之后，湘淮军的巨头们依然推三拿四，拥 兵自重々同冶四年十月，朝廷欲调李鸿章赴陕镇压回民起义，李 鸿章居然提出身在陕甘不离江督之任（时署两江总督）的荒唐条 件，拒不听调。
最令中央政府难受的是，湘淮军兴起之后，由于勇营兵制的 缘故，中央欲想控制也无从下手，兵为将有，将去兵亡，“兵部惟 知绿营兵数，其勇营练军各督抚自为之”，兵自募，饷自筹，械自 购，每逢战事，“朝廷皆拱手而待之督抚；〔】〕
历代军阀的共同逻辑就是，有兵方有土，有土便有财，有财 才能更好地养兵，形成不大不小的一个怪圏0当然，湘淮军这些 “准军阀”们也不例外。到了清廷不得不依重湘军的时候，湘军将 领和曾国藩幕中策士，就一批批地袍笏登场，以前所未有的速度 坐上封疆大吏的位置，曾国藩一路提携荐举，3年之内，便有3人 任总督〈两江、闽浙、两广〕，9人先后任七省巡抚（粤、陕、苏、 赣、皖、浙、鄂在淮军与左系湘军后来居上的情形下，曾、左、 李门生弟子，将佐幕僚任督抚者比比皆是，昔日的书生与士棍化 为今日的红顶要员0更要命的是从此以后的督抚，大都拥有可供 自家支配的兵权、财权及用人权。无论走到哪里上任，均以麾下 精兵随之，到了任上，昔日是一朝天子一朝臣，现在是一任督抚 ―任臣，要害部门都得换上自己的人。
太平天国以后，清朝地方督抚权力膨胀得异常迅速，原来中 央集权系统的中心型权力结构，在骄兵悍将的武力面前被破坏了。 原来与督抚并无统属关系的布、按两司，实际上已经变成督抚的
〔1〕康有为：《康南海文集》，《裁行省 16
属下，只有听命之份，没有监察牵制之权。原来，督抚也有一定 的人事权，文官道府以下，武官副将以下，督抚有一定比例的题 奏权，但具体名单要由布政使提出，吏部批准。在实际上，即使 像知县这样最基层的正印官，也大多由上边委派，可见其权力有 限。然而，在同治以后，中央用人权被大大地侵夺了，司道以下 的官员的任免调补，几乎都由督抚说了算，不仅吏部无由置喙，皇 帝也不好干涉。
地方势力的坐大，兵权是前提，财权才是根本，地方如果没 有属于自己的财源，显然是无法与中央抗衡的，就像未断乳的婴 儿一样，很容易被人制于死地。当初，如果清朝中央政府在湘军 初起之时，能及时以充足饷源供应之而不是让它的统帅把持地方 自筹军饷，那么待到大乱释平。地方势力的坐大恐怕不会那么容 易。然而，那个时候的清廷，是不大能够有此远见的，即使有此 见识，恐怕也无实行之人才。
清朝中前期，財政管理一如其他行政体系一般，实行高度中 央集权制，各省每年的赋税收人，除一部分省份需按规定额数协 济他省和极少量地留存地方外，均得上缴户部。在多数情况下，地 方“一丝一粒，无不陆续解送京师”，以致省府州县“无纤毫余剩 可以动支广〔1〕即使是地方留存的库储，要想动用，非层层报批而 后方可领支，即便遭逢紧急情况（如灾情与军情）也需如此。地 方宫只有可能为自家携私房，但却无由为地方事务留取经费，因 为事实上，地方政府无财权可言。这种体制是缺乏效率和灵活性 的，但清朝政治体系的目标之一就是防止地方权力的过大，以威 胁政权的稳定’所以也无可厚非6
然而太平军军兴以来，遍地烽火，地方官员守土有责，丢了 城池要掉脑袋，在经制兵不中用的情况下，编练团练乡勇也要想
〔1〕《清圣袓实录》，卷2糾，康照四十八年十一月丙子。
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法保住城池，于是各省纷纷截留上解之款。仗打得乱七八糟，中 央信息不灵，情况不明，自然也就不好控制，结果日常的解协款 制度无法正常运行，火烧眉毛顾眼前，不得不把不定额的解款制 度，改为定额的摊派。这样，地方就可以在交完定额之后设法弄 些“余额”来供自己支配，等于在财政制度上开了一个口子，默 许地方有自己的“财猿”和自由支配的财权。
如果说賦税的上缴余额对于地方财政还算是杯水车薪的话， 那么厘金制度的兴起则为地方枝繁叶茂注入了充分的养料。起于 1沾3年秋，由钱江建议，由江北大营雷以诚实行的厘金制度，很 快就变成了湘淮军的筹款法宝，在曾国藩等人未获方面之任时，湘 军已经开始在军队经过之处设卡抽厘，待到湘淮系督抚遍天下之 时，厘金收人已经成为中央无法过问，全由地方督抚自行掌握的 一桩大收人。正因为如此，厘金收人逐年增加〖地方有积极性 据罗玉东先生估算，自咸丰三年至同治三年0853—1364、全国 厘金收入平均每年约1000万两。同洽七年以降，年平均收人竟达 1500万两，大大超过常关关税，成为仅次于地丁的第二项税 收。。〕
此外，地方还可以从纳捐中分肥。咸丰三年，由于军情孔急， 款项短缺，原来由中央掌管的办捐事务部分下放，结果各地方广 开渠道，简化手续，中央非但不能控制，捐款也被大口吞噬，呈 现出中央出官衔，地方捞大钱的反场≠景。捐局“遍行各省，侵 蚀勒派，私行减折，诸弊并作。”甚至，个别势力大的督抚和地 方官还可以举借外偾，自借、自用、自还，构成地方临时性收人， 如果一且还不了的话，账最终还得要中央政府来背。本属于中央 的海关与常关税收，像曾国藩、李鸿章这样的巨头督抚也可设法
＇：】〕参见罗玉东：《中国厘金史》。
〔2〕《湥犯濉返诳诓幔�87，选举夂
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控制、留用或索取，这项收入成为日后地方洋务事业的重要财源 ^^^ 。
事实上，在晚清时节，地方政府以省为中心，已经变成半独 立的完整的政权体系，而且随着时间的推移，势力越来越大。一 些督抚不仅对地方事物，而且对中央事务也有较大的发言权，地 方势力的触角事实上&经经过某些常设机构伸到了中央，不仅参 与中央决策，而且也改变了中央的政治格局。对于曾、左、李这 样的“中兴名臣”，朝廷大事大都得征询他们的意见，而督抚兼北 洋、南洋大臣的惯例，又使得督抚可以理所当然地参与外交和中 央洋务活动，李鸿章任直督兼北洋大臣先后二卜余年，实际上成 了中国的“外交大臣”。
一个值得注意的苗头是，随着各省督抚的势力膨胀，各地乡 绅及绅商也幵始加人这一地方势力扩张的合唱，由于湘淮军的崛 起，连带着湘籍与淮籍的乡绅乃至土柰权势地位的上升是不言而 喻的，而在沿海地区的绅商，通过督抚的支持与对洋务事业的 参与（如江苏、上海绅商就曾为李鸿章的洋务事业募集资金，提 供人才，左宗棠�